带君释法 | 《行政处罚法》修订后，对生态环境执法会产生哪些影响？（下集）

 《行政处罚法》修订后，

对生态环境执法会产生哪些影响？

本文取材自微信公众号：中国环境

原文标题：1.赵建峰 《行政处罚法》修订后，生态环境执法应该关注哪些内容？

1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《行政处罚法》。自1996年颁布施行以来，这是行政处罚法的第三次修订。新修订的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。作为行政处罚的基础性法律，新法的颁布实施，将对生态环境监管执法带来重大影响，各级生态环境部门应当高度关注。

关注九

初次轻微违法可以不予处罚

在行政实践中，“首违不罚”并不是一个新鲜词。一些行政执法领域早有尝试和探索。湖南、深圳等地早在多年前就开展交通违法行为首违不罚探索。2020年8月，上海、江苏、浙江、安徽等长三角税务部门则联合出台了《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》。

此次《行政处罚法》首次从法律的角度对此作出明确规定。该法第33条规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”执法实践中，需要把握好以下几点：

一是“首违不罚”的起点如何界定。

初次违法，原则上是指第一次实施违法行为。这一初次违法，是否要限定在一定的时间范围内，还需进一步研究明确。

《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》第41条将这一时间段确定为“违法行为发生之日前二十四个月内”。《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》将这一时间段确定为“一年内首次违反”。

对于生态环境部门而言，亟需顶层确定具体的操作细则。在此之前，如果地方自行开展实施“首违不罚”规定时，可以自行参照前述相关规定，确定一个相对合理的期限。考虑到生态环境违法行为危害后果较大，处罚额度也较高，该时间段应当相对长一点，以一年以上为宜。

二是危害后果轻微并及时改正。

后果轻微和及时改正，两个要件要同时满足。具体标准可以通过行政处罚裁量基准予以细化。实践中可以参照生态环境部于2019年5月发布的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法[2019]42号）执行。

三是依法处理好“首违不罚”的决定形式。

初次轻微违法的，可以不予处罚，并非一定不能处罚。生态环境部门可以基于案件的具体情况自由裁量。

简言之，“首违不罚”是调查终结后经过审查作出的决定，该决定并非在立案阶段就有了定论。因此，“首违不罚”并不影响案件正常的“立案调查”。

关注十

生态环境违法行为追溯期限

此前，关于行政违法行为的追溯期限是明确且固定的“二年”。此次《行政处罚法》修订后，行政违法行为追溯期限有了新的规定。《行政处罚法》第36条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

生态环境领域的处罚，是否属于“涉及公民生命健康安全”的处罚，尚不明确。全国人大常委会法工委起草的过程稿中，曾将生态环境和食品安全列举规定为涉及公民生命健康安全的两个领域。最后公布的法律中，没有具体列明。

实践中，生态环境违法行为直接涉及公民生命健康安全的情况比较少，但在突发环境事件等特定的情形中，也可能直接导致人身伤亡的后果。因此，不排除特定的生态环境违法行为处罚追溯期限为五年的情形。

关注十一

轻微程序性违法虽违法但行政处罚依然有效，如当事人拒履行，生态环境部门可申请法院执行

近年来，随着生态环境执法力度越来越大，行政复议、诉讼率也越来越高。在实际行政处罚过程中，难免出现复议、诉讼中被确认违法的行政处罚案件。

一些地区生态环境部门对于被确认违法的“行政处罚”案件后续如何处理一直很困惑。部分符合条件的案件可以重新作出行政处罚，而有些轻微程序性违法，却无法补救。

以生态环境领域的行政处罚期限为例，目前《环境行政处罚办法》规定，“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。”但实际办案过程中，超期办案的情况并不鲜见。该类案件在复议、诉讼过程中往往被确认违法。

此次，《行政处罚法》第38条规定，“违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”反言之，在轻微违法的情况下，虽然被确认违法，行政处罚仍然是有效的。在该类情况下，行政处罚仍需执行。当事人拒绝履行的，生态环境部门可据此向人民法院申请执行。

关注十二

依法规范以自动监测数据为证据的行政处罚

《行政处罚法》第46条规定了行政处罚的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录等。第41条规定了行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，以及实施处罚的基本要求。

生态环境执法领域，利用自动监测设备及其数据来判断企业排污行为是否合法越来越普遍，也是未来的发展方向，但自动监测数据的法律效力一直存在较大争议。自动监测数据，本质上属于电子数据。尽管现行的《行政处罚法》没有对行政处罚的证据类型作出规定，但其证据效力并无疑问。《环境行政处罚办法》也规定，生态环境部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经生态环境部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。

实践中出现的问题，更多地是指在只有自动监测数据，或者说仅靠自动监测数据这一孤证，能否对当事人进行处罚？对此，答案当然是否定的。考虑到自动监测数据的特殊性，仅靠自动监测数据是不能直接实施处罚的，必须经过有效核对，经查证属实，才能作为行政处罚的证据使用。

新法也规定，证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。按照《大气污染防治法》，生态环境主管部门发现重点排污单位的大气污染物排放自动监测设备传输数据异常，应当及时进行调查。生态环境部2019年11月发布的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第9条作了更明确的规定，生态环境主管部门执法人员要经过现场调查取证，形成完整的证据链，才能依法实施行政处罚。

那么，新法生效后，是否就此解决了自动监测数据的法律效力问题呢？恐怕不尽然。新法规定的电子技术监控设备记录，与生态环境自动监测设备及其监测数据，并不完全对应。

01

新法规定的电子技术监控设备仅指行政机关依照法律、行政法规规定设置的，最典型的例子就是公安机关交通管理部门设置的机动车违法抓拍等监测仪器。

按照《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律，生态环境自动监测设备原则上是由企业（只有重点排污单位有安装运行自动监测设备的法定义务）自行安装运行的。（需要说明的是，环境质量监测设备主要是由生态环境部门安装运行的，但环境质量监测数据不是判断企业排污行为是否合法的依据，也不能直接用于行政处罚。）对企业安装运行的自动监测设备，即使该自动监测设备依法应当与生态环境部门的监控设备联网，也不等于就是行政机关安装的电子技术监控设备。

02

新法规定电子技术监控设备需要经过法制和技术审核，这在生态环境监测领域暂无对应的要求。

对技术审核，或许可以理解为要求重点排污单位按照相关标准安装和运行自动监测设备，但对法制审核，法律上和实践中均没有相应的具体要求。该技术和法制审核，是否仅限于处罚个案的审核？谁有权进行审核，生态环境部门自行审核，还是可以委托第三方审核？审核应达到什么样的标准才符合证据的要求？与生态环境部门的监控设备联网是否可视为已经过审核？等等问题，都还有待进一步明确。

关注十三

暗查不等同于执法，要妥善做好环境暗查暗访工作

行政机关系统内部经常采取“四不两直”的方式开展调研。在行政执法过程中，行政执法人员也常常采取暗访的形式获取第一手的环境违法信息。特别是对于一些隐蔽性、恶意性环境违法而言，暗访暗查常常能取得出其不意的效果。

但是暗查不等同于执法。此次《行政处罚法》从规范文明执法，以及保护行政相对人的角度，对于暗访暗查做了某种形式的限制。《行政处罚法》第五十五条规定，“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。”“执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”

对于生态环境执法人员，要更加注重自身执法行为的规范性，切实做到亮证执法。同时，在暗查暗访工作中，要准确把握调查行为的界限，在未出示执法证件前，不得随意开展调查、检查工作。更为重要的是，要注意做好自身安全防护工作，避免行为不当而得不到法律保护。

end

编辑：戴郡

审核：林子吟

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